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进入“十五五”时期，我国城镇化从快速增长阶段转向稳定发阶段，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效。“十五五”期间我国城市化的基本路径，是以城市高质量发展为主线，走出一条中国特色城市现代化新路子。
建设现代化人民城市的基本要求
不论是2025年中央城市工作会议，还是“十五五”规划建议，都提出，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这六个维度相辅相成，共同构成了现代化人民城市的完整内涵。
一是创新维度。城市创新主要体现为依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素驱动发展，形成创新策源地、创新增长极和创新集聚区。目前，全国103个创新型城市以占全国51%的人口，汇聚全国85%的研究与试验发展经费投入和72%的地方财政科技投入，培育全国85%的高新技术企业，产出全国81%的高新技术企业营收，覆盖全国67%的GDP。
二是宜居维度。在城市居民适宜步行范围内建设完善的基本公共服务设施、健全的便民教育、医疗和商业服务设施，并配套市政基础设施，营造充足的公共活动空间。
三是美丽维度。聚焦绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效五大方向。在PM2.5浓度、地表水水质优良比例、城镇生活污水集中收集率、城镇生活垃圾无害化处理率、城市公园绿地覆盖率等方面达到国家规定的标准。
四是韧性维度。城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，合理调配资源以从灾害中快速恢复过来。按照稳定性、可恢复性、冗余性、智慧性、适应性，推进智能化市政设施改造、城市生命线工程、数字孪生技术应用等。
五是文明维度。在政务环境、法治环境、市场环境、人文环境、文化环境、生活环境、社会环境、生态环境等方面加快建设。
六是智慧维度。以数字化、网络化、智能化为技术核心的新型城市基础设施建设模式，是智慧城市建设的重要支撑。整合城市空间信息模型数据及城市运行感知数据，建设全覆盖、相互联通的城市智能感知系统，打造智慧城市基础操作平台。
城市是中国式现代化的重要载体，是现代化建设的重要引擎。上述六个维度，是衡量人民对美好生活向往的满足程度、人民富起来之后追求高品质生活的渴望程度和城市生活宜居度的主要指标。
高质量建设现代化人民城市的主要内容
根据城市化发展规律，当城市化率达到70%左右的时候，城市发展就进入到了城市增量扩张转向存量高质量发展的阶段。2024年底，我国城市化率达到67%，预计在“十五五”中期达到70%，城市高质量发展成为必由之路。高质量建设现代化人民城市的主要内容主要有如下几点。
打造创新载体，培育创新文化。通过加大对城市科技园区、众创空间、孵化器等创新载体的建设和改造力度，营造鼓励创新的城市创新文化氛围。举办各类创新创业活动，如科技成果展示会、创业大赛等，激发市民的创新意识和创业热情。加强与高校、科研机构的合作，促进产学研深度融合，提高城市的自主创新能力。利用城市更新的契机，将一些闲置的厂房、仓库等改造为创新型产业园区，为创新创业者提供低成本、高品质的办公空间和孵化服务。
完善公共服务，优化居住空间。加大对教育、医疗、文化等公共服务设施的投入，提高公共服务水平。新建和改扩建一批学校、医院、图书馆等，满足居民的多样化需求。加强公共交通建设，优化公交线路和站点布局，提高公共交通的覆盖率和便利性。推广绿色出行，建设自行车道和步行道，鼓励居民采用低碳环保的出行方式。加快老旧小区改造步伐，改善居民居住环境。完善小区的物业管理和服务。注重城市居住空间的规划和设计，合理布局住宅小区、商业区和公共绿地，打造宜居宜业的社区环境。
加强生态保护，突出城市特色。注重城市生态环境的保护和修复，增加城市绿地和水域面积。建设城市公园、湿地、森林公园等生态景观，改善城市生态质量。加强对城市河流、湖泊的治理和保护，提高水资源的利用效率和水环境质量。同时，推广绿色建筑和节能技术，降低城市能源消耗和环境污染，实现城市的可持续发展。深入挖掘城市的历史文化底蕴，保护和传承城市的历史建筑、文化遗址等。在城市更新过程中，注重将历史文化元素融入城市建设中，打造具有地域特色和文化内涵的城市景观。
强化基础设施，完善应急管理。对城市的交通、能源、通信等基础设施进行全面评估和改造，提高基础设施的抗灾能力和应急响应能力。加强城市桥梁、隧道等交通设施的维护和加固，提高其在地震、洪水等灾害发生时的安全性；建设分布式能源系统，增强能源供应的可靠性和稳定性。建立健全城市应急管理体制机制，加强应急物资储备和调配能力建设。加强应急救援队伍的培训和演练，提高应急处置能力。同时，利用现代信息技术，建立城市应急预警和指挥系统，实现对灾害和突发事件的实时监测和快速响应。
城市更新：城市高质量发展的实践路径
城市高质量发展的核心要求是更加注重质量、效率和可持续性，实现从“量”向“质”的转变。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。
盘活存量资源，提高利用效率。按照城市更新规划，拆除符合改造条件的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，并根据城市的更新规划进行重新建设。在符合产业布局规划条件下满足产业转型升级要求，以保留为主，部分重新建设为辅，其中土地使用权主体可变可不变，基本保留主要建筑物原主体结构，但改变部分或全部建筑物使用功能。这类更新模式主要运用于产业升级，也称为有机更新。例如，深圳南山区通过更新建设“机器人谷”，实现土地集约利用，红花岭产业园用地效率提升10倍以上，集聚46家高端企业，PCT国际专利申请量占全国12.8%。
系统规划引领，统筹发展布局。有些城市的区域，在基本不涉及房屋拆建项目的情况下，通过整治改善、保护、活化，实现基础设施与城市功能的更新，包括沿街立面更新、公共设施与基础设施完善、老旧小区改造、环境净化生态修复、河道整治、公园再生等。这类城市更新的特点是基本不涉及产权及用途的变化，更新产出的社会效益与环境效益明显，主要由政府制定方案、提供财政补贴并组织实施。武汉市按照“集中示范、分区试点、全市推进”的思路，从试点区域推进到全域，截至2025年底，累计完成海绵城市建设面积480平方公里，占建成区面积47.7%，有效解决了积水问题，实现了城市生态功能提升。
市场主导、多方参与，创新技术应用。以市场为主体，落实城市更新规划，投资人、业主、居民等共同参与项目的投资、建设、运营。这种模式在北京、上海、广州、深圳、厦门、南京等城市的老旧商办物业、老旧厂房、步行街等有机更新中得到广泛应用。该模式能够更好地激发市场活力，盘活存量资源，实现土地有效供给。在实际操作中，要注重发挥科技创新引领、产业迭代升级、文化创意设计、资产运营管理等的综合作用，发展楼宇经济，全面提升物业价值。从创新技术应用看，雄安新区建成国内首个城市信息模型（CIM）基础平台，代表了中国智慧城市建设的最前沿，有力支撑了新区征迁安置、工程建设管理、政务办事、疫情防控等方面重点工作。
法治保障和资金保障。为保障城市内涵式发展和城市更新行动的深入推进，国家层面出台了一系列政策法规，形成了较为完善的政策保障体系。法治保障包括强化建筑规定和土地法律，加强城市综合性更新保障。资金保障包括中央财政通过“定额补助+竞争性评审”支持城市更新，优化资金审批服务管理、鼓励多元参与和专业支撑等。另外，城市更新的技术标准也十分重要，通过编制和实施城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的规划，推进城市的高质量发展。
作者：孙久文(中国人民大学应用经济学院教授)
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